Fist come pugno. Come tagliare le leggi e riformare la giustizia con una piccola riforma costituzionale

Ormai è chiaro, e dovrebbero averlo capito tutti: la questione cruciale di questa legislatura, su cui si gioca il futuro del paese, riguarda il diritto. La certezza del diritto. Alcuni si aspettavano che fosse la politica fiscale, altri il federalismo fiscale, altri ancora la sicurezza. Non è così, la questione cruciale riguarda il diritto.

L’inflazione normativa. A cominciare dal “nodo” politica-magistratura che rischia di soffocare ogni cosa. Compresa una visione equilibrata dei problemi. Detti problemi, in effetti, non si esauriscono nel conflitto che oppone l’intera corporazione dei politici italiani (la Casta), sia pure attraverso un tipico “gioco delle parti” tra la maggioranza e l’opposizione del momento, e la corporazione dei magistrati (meno compatta di quanto si creda). Sebbene questo conflitto appaia come la causa principale dell’impasse che rischia di paralizzare il governo del paese, resta nella piena possibilità della politica risolverlo rapidamente. Se ciò non avviene è perché la politica italiana più che incapace o debole non è realmente interessata a usare sempre il potere che ha. Anzi è forse nella carenza di adeguati limiti e freni a questo potere e di incentivi alla gestione efficiente di esso che si nasconde la causa della non soluzione del conflitto in un modo che sia vantaggioso per gli interessi generali dei cittadini italiani. Il fattore che mina la certezza del diritto è la iperproduzione normativa di cui è responsabile la corporazione politica. Se si vuole riformare la politica e renderla più vicina alle esigenze di una società dinamica, quello che serve è la limitazione del suo potere di fatto illimitato (e non ostacolato dalla evanescente separazione tra esecutivo e legislativo). Questa limitazione non si ottiene riducendo la “dimensione” della politica – il numero dei parlamentari, quello delle Camere o dei partiti. Anzi, vi è la possibilità di una correlazione negativa tra numero dei parlamentari e numero delle leggi (1). Sebbene l’attenzione sia stata calamitata sino a oggi da un’altra correlazione negativa – quella tra efficienza amministrativa (dunque dell’esecutivo) e “dimensione” della politica (camere, parlamentari, partiti, etc.) e conseguente surplus di frammentazione – questo problema non è prioritario. Anzi può e deve essere affrontato solo dopo aver reso più responsabile la corporazione politica attraverso una modifica del meccanismo che è alla base della iperproduzione normativa.

La proposta: una Fist Rule per incentivare la stabilizzazione delle leggi. Per questi motivi, noi proponiamo un principio generale di stabilizzazione della produzione normativa basato sulla modificabilità vincolata delle leggi approvate dalle Camere. Per modificabilità vincolata intendiamo che una legge può essere modificata solo se la revisione ottiene una maggioranza superiore (in percentuale) a quella dell’approvazione originaria. In mancanza di tale condizione, la legge non può essere modificata per un congruo periodo, indicativamente non inferiore a due legislature. Esemplificando, una legge approvata con il 55 per cento dei voti parlamentari non potrebbe essere modificata, neppure indirettamente, se non con un voto favorevole superiore a detta percentuale. Dopo almeno due legislature, la revisione diviene di nuovo possibile con l’applicazione della regola ordinaria di maggioranza prevista dall’articolo 64 della Costituzione. Nelle nostre aspettative questo principio generale dovrebbe fornire un incentivo alla stabilizzazione e al miglioramento della produzione legislativa. Perciò ci piace chiamarla Fist Rule, la regola Fiorini& Felli (che ne sono gli ideatori) per incentivare la stabilizzazione delle leggi. Il simbolismo lessicale – “fist” = pugno – è puramente intenzionale e reminiscente di Pietro Verri (l’Accademia dei Pugni).

La certezza del diritto. La certezza del diritto è alla base della piattaforma istituzionale su cui la società e l’economia poggiano. Nessuna società complessa, nessuna economia di mercato, nessun tipo di capitalismo possono essere dinamici e funzionare decentemente se i loro membri non sanno su quali aspettative possono legittimamente contare nel perseguimento dei loro scopi particolari. La certezza del diritto dipende dalla esistenza di un insieme stabile, trasparente, e quindi prevedibile di regole generali di condotta. Tutto ciò è sotto scacco nel nostro paese. È una buona notizia il fatto che il governo Berlusconi ne sembri consapevole. Nel preambolo del Documento di programmazione economico-finanziaria (Dpef 2009-2013, giugno 2008), si insiste molto sulla necessità di “restituire certezza” agli italiani. “Senza fiducia e senza certezza non c’è sviluppo e senza sviluppo non c’è futuro”, si legge a pag. V. Addirittura, nel riquadro intitolato “semplificazione”, si parla esplicitamente di certezza del diritto. Sulla quale, oltre che sulla vita economica, dovrebbero esplicarsi gli effetti positivi della limitazione del peso burocratico che grava sulla vita dei cittadini e che il governo intende realizzare attraverso la semplificazione amministrativa e normativa. Il proposito è lodevole e lo condividiamo. Ed è pure apprezzabile che il documento governativo menzioni il legame tra crescita economica e concorrenza e tra concorrenza e semplificazione delle regole. Tuttavia, pensare che la certezza del diritto sia una faccenda che si possa affrontare sul mero piano della semplificazione burocratica è fuorviante. Lo dimostra l’inadeguatezza degli strumenti individuati. A cominciare dal meccanismo “taglia-leggi”, ossia l’abrogazione delle leggi obsolete o dagli effetti esauriti, di cui il decreto legge di accompagnamento comprende un elenco dettagliato. Non solo perché il groviglio di leggi e disposizioni che si sono accumulate e sovrapposte nel tempo è talmente intricato e distorto dall’abuso autoreferenziale - ogni nuova legge ne richiama altre per modificarle o integrarle – che il metodo prescelto appare, a dir poco, velleitario. E infatti è già stato notato (Marcello Clarich, Sole 24 Ore, 25 giugno) che il provvedimento abroga in alcuni casi leggi già abrogate in modo espresso o che non possono essere abrogate (come dimostra l’immediata protesta del presidente della regione Sicilia, Raffaele Lombardo, contro la cancellazione della sezione siciliana della Corte dei conti implicata dal decreto taglia-leggi). Ma soprattutto perché il problema non è tanto lo stock normativo accumulato quanto la sua dinamica inflazionistica, cui si accompagna un decadimento della qualità e della rilevanza della produzione normativa. Questo eccesso di produzione legislativa aumenta l’incertezza non la certezza del diritto. Per semplificare e ridurre tale stock, occorre cominciare col porre sotto controllo, limitandolo drasticamente, il suo tasso di accrescimento (così come avviene per lo stock del debito pubblico). La confusione tra esecutivo e legislativo che esiste nella nostra democrazia parlamentare (come in quelle di molti altri paesi), il fatto che il governo, la maggioranza e l’intero Parlamento abbiano l’incentivo a produrre il numero maggiore di leggi e leggine per accontentare le loro costituency e che di fatto non vi sia alcun limite, freno o contrappeso a tale potere fa sì che la produzione normativa, soprattutto in campo amministrativo ed economico, sia eccessiva, di bassa qualità e non orientata a fini generali. Il problema non riguarda strettamente il governo o la maggioranza che di volta in volta conquistano il potere, come pretenderebbe il capo dell’opposizione che in queste ore lamenta l’esautorazione del Parlamento e denuncia l’abuso della decretazione ordinaria e d’urgenza. Il problema riguarda tutto il Parlamento. I “semplificatori” devono avere in primo luogo lo sguardo rivolto al futuro, più che al passato e devono tenere presente la probabile correlazione negativa che c’è tra quantità e qualità delle norme. In sintesi la regola che proponiamo dovrebbe affrontare le seguenti questioni: come stabilizzare lo stock della produzione normativa ottenendo un sistema (i) quantitativamente sostenibile e potenzialmente tendente al minimo, (ii) qualitativamente decente, (iii) capace di affrontare le materie in cui davvero vi è necessità di normazione, senza la pretesa di disciplinare tutto e, infine, (iv) ben armonizzato con le fonti di produzione di regole diverse dalla legislazione d’origine parlamentare o governativa.

L’ispirazione. La nostra è un’idea leonina, nel senso di Bruno Leoni (2), ma è debitrice di molte altre fonti che ci hanno ispirato in modo diverso: innanzitutto Friedrich von Hayek (3), ma anche Robert Nozick (4), Karl Popper (5) e altri (6). Tra il settembre e l’ottobre 1952 Bruno Leoni scrisse due articoli per il Sole 24 Ore nei quali affrontava (con una certa preveggenza) il problema dell’inflazione normativa. Il 7 settembre scriveva: “O si insiste nel fare leggi a diritto e rovescio, senza curarsi di sapere se tali leggi possano corrispondere o meno alla volontà dei cittadini, e allora si può (…) rinunziare del tutto alla finzione della rappresentanza del popolo, e mettere in pensione il Parlamento; oppure si vuole veramente legiferare rispettando la presumibile volontà dei cittadini, ed allora non soltanto occorre che i capi e i comitati di partito rispettino il Parlamento, ma anche che il Parlamento rispetti la volontà dei cittadini. Ossia che la smetta di fare milleottocento leggi all’anno (nel 1951 sono state 1826), gran parte delle quali di natura economica, in cui ai privilegi degli uni corrispondono i sacrifici ingiustificati degli altri, e a proposito delle quali non è assolutamente possibile presumere l’accordo della maggioranza dei cittadini”. Il 3 ottobre aggiungeva: “Una cattiva idea della natura e degli scopi della legge,…, è infatti la madre di molte, se non addirittura di tutte le leggi sbagliate; e le leggi sbagliate costano al paese un numero imprecisato (…) di miliardi… Purtroppo… ci si lascia incantare dal suono delle parole: e, per esempio, si crede da molti che un paese sia governato ‘dalla legge’,…, ‘dal diritto’, per il solo fatto che chi comanda esprime le sue volontà in forma di leggi dotate di tutti i crismi formali previsti a questo scopo… Oggi accade appunto che, in pratica, nessun limite viene posto al potere di legiferare, ed è sempre più evidente,…, la pretesa di chi legifera di interferire in ogni attività dei privati cittadini, specie in quelle a contenuto economico. Sennonché, basta riflettere un momento sullo scopo che dovrebbero avere le leggi, per comprendere come un tale scopo non solo non sia raggiunto, ma addirittura sia incompatibile con quella pretesa. A ben guardare, le leggi dimostrano infatti la loro utilità pratica soltanto se chi le osserva può prevedere con sicurezza che cosa accadrà quando egli le avrà osservate… Ma è chiaro che per dare questa sicurezza… la legge dovrà rimanere quella che è, e non mutare improvvisamente… In tal caso, la legge avrà ottenuto esattamente lo scopo contrario a quello che ogni cittadino ravvisa nella legge: ossia il poter prevedere le conseguenze dei propri atti”. Nella XIII legislatura (1996-2000) sono stati prodotti 1667 atti normativi (una media mensile di 27). Nella XIV (2001-05), 1146 atti normativi. Il 50 per cento circa di questa produzione è costituito da leggi ordinarie, il 40 da decreti legislativi e decreti legge e il restante 10 per cento da regolamenti di delegificazione. In sostanza, in queste due legislature è stato accumulato uno stock di quasi 1500 leggi, tra cui alcune leggi costituzionali. Il governo Prodi, in meno di due anni (maggio 2006 - gennaio 2008), si è “limitato” ad aggiungerne un’ottantina. Resta solo da notare che la regola che noi proponiamo è “facilmente” attuabile dal punto di vista tecnico-giuridico, con la modifica di un solo comma dell’art. 64 della Costituzione, e non è in conflitto con il nostro assetto costituzionale, anzi è a esso conforme più della vigente disciplina contenuta nel terzo comma dell’articolo citato. Altri aspetti tecnici sono risolvibili, immediatamente o gradualmente, estendendo la regola proposta anche alla produzione normativa non parlamentare e, in particolare, a quella “fonte normativa” fondamentale che è la Corte costituzionale. Su questo punto i giuristi storceranno la bocca sollevando uno o più sopraccigli, ma la spiegazione è semplice. È infatti plausibile ipotizzare che alla Corte andrebbe attribuito il supremo controllo dei conflitti tra norme, al fine di evitare le modifiche indirette, cioè i tentativi di elusione del criterio di modificabilità vincolata mediante approvazione di nuove leggi apparentemente indifferenti rispetto a quelle “immodificabili” ma, in realtà, sostanzialmente modificative. Il problema si porrà, in particolare, per le normative più ampie quali codici e testi unici. Ciò comporterebbe, soprattutto in una fase iniziale, la creazione di una giurisprudenza costituzionale innovativa i cui principi dovrebbero essere a loro volta resi stabili mediante un’adeguata applicazione della Fist Rule. Senza di essa, l’assalto alla Corte da parte della politica potrebbe divenire una tentazione irresistibile. La Fist Rule non è senza macchia, come ogni escogitazione umana, e le obiezioni così come i raffinamenti dovranno essere approfonditi. Ci auguriamo che ciò possa avvenire in un dibattito creativo.

Da Il Foglio, 20 luglio 2008

1. Vedi Nadia Fiorino e Roberto Ricciuti “Laws and Legislature Size in Italian Regions”, in F. Padovano e R. Ricciuti (Eds.), Italian Institutional Reforms, Sprinter 2008.
2. “Freedom and the Law”,1961; traduzione italiana: Liberilibri 1994. Soprattutto il capitolo IV e la nota 5 della Conclusione.
3. In particolare “Law, Legislation and Liberty”, 1973-79; traduzione italiana:il Saggiatore, 1994.
4. “Anarchy, State, and Utopia”, 1974; traduzione italiana: il Saggiatore 2000.
5. “The Open Society and Its Enemies”, 1966; traduzione italiana: Armando Armando 1973.
6. James Buchanan,“The Limits of Liberty”, 1975. James Buchanan suggerì la procedura della maggioranza qualificata per ridurre l’ambito della legislazione in un meeting del 1959 della Mont Pelerin Society a Oxford. Sul principio di maggioranza, Francesco Galgano, “La forza del numero e la legge della ragione”, 2007.